INTRODUCTION

La protection de l’environnement et le souci d’assurer les

conditions d’un développement équilibré à long terme ont pris depuis

les années 1970 une place croissante dans le débat public et dans la

politique gouvernementale.

L’introduction en France de la Charte de l’Environnement

dans les textes de valeur constitutionnelle et l’entrée en vigueur du

Traité de Kyoto, qui organise la lutte contre l’effet de serre au niveau

international, en sont les illustrations les plus récentes.

La science économique, elle aussi, a progressivement pris en

compte l’environnement. Des travaux économiques ont permis

d’évaluer les avantages représentés par la consommation de biens

jusqu’ici considérés comme gratuits, comme l’air notamment, et les

coûts des dommages provoqués par les activités humaines, celle des

transports par exemple. Exploitant ces résultats, des outils

économiques sont aujourd’hui proposés aux pouvoirs publics pour

mettre en oeuvre une politique de protection de l’environnement.

Sommairement, ces outils sont de deux types : soit des

instruments réglementaires, qui créent des interdictions, des

obligations de respecter des normes, c’est-à-dire des contraintes

juridiques assorties de sanctions, soit des instruments économiques,

définis comme des signaux émis à l’attention des particuliers et des

entreprises en vue d’influencer leurs comportements de producteurs,

de consommateurs ; jusqu’à une période récente, il s’agissait, pour

l’essentiel, de mesures fiscales.

6

Pour son XXIIIème rapport au Président de la République, le

Conseil des impôts a retenu le thème de la fiscalité et de

l’environnement. Il s’est posé deux questions :

- Comment cette fiscalité est-elle utilisée

actuellement en France ?

- Son rôle peut-il être accru ?

Dès lors que l’objectif poursuivi par ces mesures fiscales n’est

pas seulement budgétaire – assurer des ressources aux budgets

publics – mais aussi de protéger l’environnement tout en prenant en

compte les contraintes économiques, chercher à répondre à ces

interrogations consiste à essayer de déterminer les mesures

« efficaces »

L’analyse économique part du constat qu’en l’absence de

toute politique environnementale, les divers agents économiques –

producteurs et consommateurs – ne tiennent pas compte des

dommages que leur activité peut exercer sur l’environnement. Ce

constat justifie une certaine régulation.

La première forme de cette régulation a été l’édiction de

règles juridiques. La réglementation, par interdiction ou encadrement

des comportements et des pratiques, permet de limiter les dommages

causés à l’environnement. C’est le mode d’intervention le plus adapté

face à des menaces irréversibles ou jugées intolérables ou bien en cas

de situation d’urgence. Mais la réglementation impose à tous une règle

uniforme qu’il est difficile d’adapter aux situations particulières, sauf

à créer de nombreuses dérogations, difficiles à définir et surtout à

contrôler.

Selon les économistes de l’environnement, les mesures

fiscales, parce qu’elles permettent une approche décentralisée,

constituent un moyen de contourner cet inconvénient de la

réglementation, tout en soulevant d’autres problèmes, s’agissant tant

de leur conception que de leur mise en oeuvre. Elles visent à orienter

les choix des acteurs économiques par l’intermédiaire des prix. Le

raisonnement part du constat que le coût de la production d’un bien est

inférieur à son coût social, lequel inclut notamment celui de la

dégradation de l’environnement provoqué par cette production. La

différence entre ces deux coûts est qualifiée d’externalité. Les mesures

fiscales permettent d’introduire – les économistes parlent

d’internaliser – la valeur estimée de l’externalité dans le calcul

économique des agents.

7

En présence d’une taxe, les agents peuvent arbitrer entre la

réduction de la pollution qu’ils occasionnent ou son maintien et le

paiement de la taxe. Le marché, ainsi corrigé, est censé conduire à

l’optimum.

Le niveau de ces mesures est toutefois délicat à établir. Selon

la théorie, le taux de la taxe doit être fixé au niveau où le coût

marginal de réduction d’une pollution donnée et le coût marginal des

effets négatifs de cette pollution sont égaux. Si le taux de la taxe est

trop bas, le niveau de pollution sera excessif et, à l’inverse, si le taux

est fixé trop haut, la production ou la consommation du bien ou du

service en cause sera réduite en dessous du niveau souhaitable. Le bon

fonctionnement de ces mécanismes suppose donc la connaissance

précise des phénomènes écologiques et de leurs conséquences,

permettant d’estimer les coûts marginaux, ce qui peut s’avérer très

difficile.

Cette difficulté conduit les économistes de l’environnement à

préconiser, en cas d’information incomplète, une approche dite

« démarche de second rang ». Sur la base d’une norme donnée, par

exemple un accord international comme le traité de Kyoto, la taxe est

fixée à un taux qui est censé permettre de limiter la pollution à ce

niveau. Cette approche nécessite un niveau d’information moindre

mais elle suppose une bonne connaissance prévisionnelle de la

manière dont les agents économiques vont réagir à la taxe pour limiter

la pollution.

En tout état de cause, le recours aux mesures fiscales

comporte un degré assez élevé d’incertitude. Il n’est pas certain que le

seuil de pollution retenu soit respecté si les acteurs économiques ne

réagissent pas comme il était prévu. Les exonérations fiscales et les

subventions présentent le même risque. Les marchés de quotas sont

présentés comme une réponse à ce risque.

8

Le marché de « quotas »

Un marché de quotas consiste, après avoir déterminé un niveau maximum

de pollution à atteindre, à répartir entre les entreprises concernées des quotas

permettant de le respecter. Un « droit » implicite et précaire à polluer est transformé

en un « droit limité et négociable ». Une autorisation d’émettre une quantité donnée

de polluants correspond à un quota ou à un permis qui est échangeable. Les échanges

permettent aux entreprises qui ont réduit leur pollution (en principe parce que le coût

de la réduction était inférieur au prix des quotas sur le marché) de vendre leurs droits

à celles qui n’ont pas réduit la leur (le plus souvent parce que le coût de cette

réduction aurait été jugé trop élevé). Le marché assure ainsi une répartition rationnelle

des efforts. Mais, pour pouvoir être mis en place, un marché de quotas nécessite une

évaluation précise des facteurs de pollution et les acteurs ne doivent pas être trop

nombreux pour permettre à la fois l’organisation de la répartition des quotas et celle

du marché où ils peuvent s’échanger. Les premiers marchés ont été organisés aux

Etats-Unis pour limiter les émissions d’oxydes de soufre (SO2). Dans le cadre du

protocole de Kyoto, un marché de droits est en cours de mise en place dans les pays

européens pour permettre aux plus gros émetteurs de CO2 : producteurs d’énergie,

industries du papier, du verre, du ciment notamment, d’acheter ou de vendre des

droits.

La taxation, les mesures fiscales dérogatoires et les marchés

de quotas présentent des avantages sur la réglementation : celui de la

décentralisation tout d’abord, la décision d’ajustement relevant du

choix, supposé rationnel, de chaque consommateur ou

producteur ; celui de la souplesse ensuite, puisque ces instruments ne

fixent pas les modalités par lesquelles on doit respecter la norme.

L’efficience de l’outil fiscal repose sur la qualité de l’information

disponible sur les dommages environnementaux, les comportements et

les techniques de production. Son utilisation suppose donc à la fois

des études d’impact approfondies, préalables aux décisions et un suivi

attentif de leurs effets pour pouvoir le cas échéant procéder à des

ajustements.

En outre, l’utilisation de l’outil fiscal au service des politiques

publiques de l’environnement ne peut déroger, sauf à créer de

nouvelles distorsions dans l’économie, à un certain nombre de critères

de l’efficacité fiscale que le Conseil des impôts a dégagés au fil des

ans.

L’expérience montre que la fiscalité est peu adaptée si le

niveau des recettes est trop limité ou instable et si l’assiette est

complexe à identifier ou à contrôler. Ces défauts augmentent très

sensiblement les coûts de gestion de l’administration mais aussi ceux

des redevables, ce qui rend la mesure moins acceptable par ces

derniers.

9

A côté de la charge administrative qu’entraîne une mesure

fiscale, son acceptabilité est habituellement appréciée par rapport à la

capacité contributive des redevables. Or, s’agissant de la fiscalité

environnementale, un autre principe, celui du « pollueur-payeur », doit

aussi être pris en compte. Dans quelle mesure la taxe est-elle

effectivement supportée par l’agent économique producteur de la

pollution ? Au regard de l’acceptabilité de la fiscalité

environnementale, un concept « original » complète cette approche,

celui du « double dividende ». Comme l’impôt environnemental

affecte les coûts de production des entreprises ou le pouvoir d’achat

des consommateurs, il risque de peser à court terme sur le potentiel de

croissance. Pour atténuer ce risque, certains économistes de

l’environnement ont proposé de compenser les impôts nouveaux par la

diminution d’autres prélèvements obligatoires, plus particulièrement

ceux pesant sur le travail (cotisations sociales notamment), diminution

qui est censée être favorable à la croissance et à l’emploi.

Cette « compensation » peut se résumer ainsi :

- le premier « dividende » vient de la réduction des

comportements néfastes à l’environnement ;

- le second « dividende » vient de l’abaissement de

prélèvements défavorables à la croissance (cotisations sociales par

exemple) qui est rendu possible par les recettes dues à la taxe.

Comme on peut l’imaginer, la question fait débat mais elle

s’inscrit bien dans la préoccupation de l’acceptabilité de l’impôt.

*

* *

Le Conseil des impôts a retenu une approche large qui,

dépassant la fiscalité explicitement conçue pour lutter contre la

pollution (mesures qualifiées parfois d’écotaxes), inclut des mesures

dont la finalité première est le financement des services publics qui

peuvent contribuer à limiter la pollution.

Cette approche correspond à celle, avec quelques variantes, de

l’OCDE, d’EUROSTAT ou de la Commission des comptes et de

l’économie de l’environnement. Elle considère comme fiscalité liée à

l’environnement l’ensemble des mesures fiscales ayant un impact sur

l’environnement. Dans cette approche, une disposition prise par les

Pouvoirs publics est considérée comme liée à l’environnement si elle

« taxe » des éléments qui nuisent à celui-ci. Répondent à cette

10

définition des taxes, des redevances1, des allègements, des

exonérations, des crédits ou remboursements d’impôts bénéficiant à

certains contribuables et favorables à l’environnement.

En revanche, cette définition ne retient pas certaines taxes

dont l’assiette est considérée comme n’ayant pas un lien suffisamment

direct avec l’environnement. C’est par exemple le cas de la taxe

professionnelle qui, par l’imposition des actifs, frappe les industries

lourdes qui sont souvent les plus polluantes. C’est aussi le cas de la

TVA, en raison de sa déductibilité, même si les taux minima, accordés

pour favoriser des produits ou des comportements moins polluants,

sont examinés dans le cadre des mesures dérogatoires en faveur de

l’environnement.

La définition large de l’environnement2 conduit à inclure dans

le périmètre de la fiscalité liée à l’environnement de très nombreuses

mesures. L’inventaire complet, dressé pour le présent rapport (figurant

en annexe) recense près de 50 taxes ou redevances, réunissant une

recette de l’ordre de 48 Md€. Leur importance en termes budgétaires

et d’effet sur l’environnement est très variable. La TIPP, les taxes et

redevances perçues dans le secteur de l’eau et celles sur la collecte et

le traitement des déchets représentent à elles seules un montant de

l’ordre de 40 Md€.

Les principales mesures sont examinées dans une première

partie, en retenant la typologie suivante :

- les taxes à finalité budgétaire, au premier rang

desquelles les accises sur les hydrocarbures. Elles peuvent

influer sur les comportements de consommation à moyen ou

long terme et contribuer à limiter la pollution ;

- les redevances pour service rendu incitent à limiter

l’utilisation d’une ressource rare et font contribuer le

consommateur au traitement de la pollution induite. Elles

1 Le terme taxe désigne des versements effectués sans contrepartie alors que les

redevances sont des versements avec contrepartie.

2 L’article L 110-1 du code de l’environnement définit l’environnement comme suit :

« les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l’air,

les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils

participent font partie du patrimoine commun de la nation ». A cette définition, il y a

lieu de rajouter le bruit, souvent considéré comme une atteinte à l’environnement, et

qui fait l’objet de mesures fiscales.

11

répondent à une préoccupation de financement du service

mais tendent aussi à influencer les comportements ;

- les écotaxes sont conçues pour influencer les

comportements et faire supporter par les agents économiques

les coûts engendrés pour la société par leurs choix de

consommation ou de production ;

- les incitations fiscales cherchent à encourager les

comportements favorables à l’environnement au moyen de

mesures fiscales dérogatoires (réductions de taux, crédits

d’impôts …).

La seconde partie est consacrée à l’examen des conditions de

l’évolution de la fiscalité française de l’environnement :

- le contexte dans lequel sont mises en oeuvre les

mesures en France,

- les politiques conduites chez nos voisins.

Il en ressort que nos marges de manoeuvre sont limitées mais

réelles.

De ses analyses, le Conseil des impôts retient qu’une véritable et

profonde transformation de notre système fiscal fondée sur la fiscalité

environnementale n’est pas actuellement envisageable mais que des

aménagements sont à la fois souhaitables et possibles. Il formule en ce

sens quelques propositions pour remédier à certaines des faiblesses

constatées.

la suite 155 pages dans le fichier pdf suivant :
cliquez ici pour le télécharger