FISCALITÉ ET ENVIRONNEMENT
INTRODUCTION
La protection de l’environnement et le souci d’assurer les
conditions d’un développement équilibré à long terme ont pris depuis
les années 1970 une place croissante dans le débat public et dans la
politique gouvernementale.
L’introduction en France de la Charte de l’Environnement
dans les textes de valeur constitutionnelle et l’entrée en vigueur du
Traité de Kyoto, qui organise la lutte contre l’effet de serre au niveau
international, en sont les illustrations les plus récentes.
La science économique, elle aussi, a progressivement pris en
compte l’environnement. Des travaux économiques ont permis
d’évaluer les avantages représentés par la consommation de biens
jusqu’ici considérés comme gratuits, comme l’air notamment, et les
coûts des dommages provoqués par les activités humaines, celle des
transports par exemple. Exploitant ces résultats, des outils
économiques sont aujourd’hui proposés aux pouvoirs publics pour
mettre en oeuvre une politique de protection de l’environnement.
Sommairement, ces outils sont de deux types : soit des
instruments réglementaires, qui créent des interdictions, des
obligations de respecter des normes, c’est-à-dire des contraintes
juridiques assorties de sanctions, soit des instruments économiques,
définis comme des signaux émis à l’attention des particuliers et des
entreprises en vue d’influencer leurs comportements de producteurs,
de consommateurs ; jusqu’à une période récente, il s’agissait, pour
l’essentiel, de mesures fiscales.
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Pour son XXIIIème rapport au Président de la République, le
Conseil des impôts a retenu le thème de la fiscalité et de
l’environnement. Il s’est posé deux questions :
- Comment cette fiscalité est-elle utilisée
actuellement en France ?
- Son rôle peut-il être accru ?
Dès lors que l’objectif poursuivi par ces mesures fiscales n’est
pas seulement budgétaire – assurer des ressources aux budgets
publics – mais aussi de protéger l’environnement tout en prenant en
compte les contraintes économiques, chercher à répondre à ces
interrogations consiste à essayer de déterminer les mesures
« efficaces »
L’analyse économique part du constat qu’en l’absence de
toute politique environnementale, les divers agents économiques –
producteurs et consommateurs – ne tiennent pas compte des
dommages que leur activité peut exercer sur l’environnement. Ce
constat justifie une certaine régulation.
La première forme de cette régulation a été l’édiction de
règles juridiques. La réglementation, par interdiction ou encadrement
des comportements et des pratiques, permet de limiter les dommages
causés à l’environnement. C’est le mode d’intervention le plus adapté
face à des menaces irréversibles ou jugées intolérables ou bien en cas
de situation d’urgence. Mais la réglementation impose à tous une règle
uniforme qu’il est difficile d’adapter aux situations particulières, sauf
à créer de nombreuses dérogations, difficiles à définir et surtout à
contrôler.
Selon les économistes de l’environnement, les mesures
fiscales, parce qu’elles permettent une approche décentralisée,
constituent un moyen de contourner cet inconvénient de la
réglementation, tout en soulevant d’autres problèmes, s’agissant tant
de leur conception que de leur mise en oeuvre. Elles visent à orienter
les choix des acteurs économiques par l’intermédiaire des prix. Le
raisonnement part du constat que le coût de la production d’un bien est
inférieur à son coût social, lequel inclut notamment celui de la
dégradation de l’environnement provoqué par cette production. La
différence entre ces deux coûts est qualifiée d’externalité. Les mesures
fiscales permettent d’introduire – les économistes parlent
d’internaliser – la valeur estimée de l’externalité dans le calcul
économique des agents.
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En présence d’une taxe, les agents peuvent arbitrer entre la
réduction de la pollution qu’ils occasionnent ou son maintien et le
paiement de la taxe. Le marché, ainsi corrigé, est censé conduire à
l’optimum.
Le niveau de ces mesures est toutefois délicat à établir. Selon
la théorie, le taux de la taxe doit être fixé au niveau où le coût
marginal de réduction d’une pollution donnée et le coût marginal des
effets négatifs de cette pollution sont égaux. Si le taux de la taxe est
trop bas, le niveau de pollution sera excessif et, à l’inverse, si le taux
est fixé trop haut, la production ou la consommation du bien ou du
service en cause sera réduite en dessous du niveau souhaitable. Le bon
fonctionnement de ces mécanismes suppose donc la connaissance
précise des phénomènes écologiques et de leurs conséquences,
permettant d’estimer les coûts marginaux, ce qui peut s’avérer très
difficile.
Cette difficulté conduit les économistes de l’environnement à
préconiser, en cas d’information incomplète, une approche dite
« démarche de second rang ». Sur la base d’une norme donnée, par
exemple un accord international comme le traité de Kyoto, la taxe est
fixée à un taux qui est censé permettre de limiter la pollution à ce
niveau. Cette approche nécessite un niveau d’information moindre
mais elle suppose une bonne connaissance prévisionnelle de la
manière dont les agents économiques vont réagir à la taxe pour limiter
la pollution.
En tout état de cause, le recours aux mesures fiscales
comporte un degré assez élevé d’incertitude. Il n’est pas certain que le
seuil de pollution retenu soit respecté si les acteurs économiques ne
réagissent pas comme il était prévu. Les exonérations fiscales et les
subventions présentent le même risque. Les marchés de quotas sont
présentés comme une réponse à ce risque.
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Le marché de « quotas »
Un marché de quotas consiste, après avoir déterminé un niveau maximum
de pollution à atteindre, à répartir entre les entreprises concernées des quotas
permettant de le respecter. Un « droit » implicite et précaire à polluer est transformé
en un « droit limité et négociable ». Une autorisation d’émettre une quantité donnée
de polluants correspond à un quota ou à un permis qui est échangeable. Les échanges
permettent aux entreprises qui ont réduit leur pollution (en principe parce que le coût
de la réduction était inférieur au prix des quotas sur le marché) de vendre leurs droits
à celles qui n’ont pas réduit la leur (le plus souvent parce que le coût de cette
réduction aurait été jugé trop élevé). Le marché assure ainsi une répartition rationnelle
des efforts. Mais, pour pouvoir être mis en place, un marché de quotas nécessite une
évaluation précise des facteurs de pollution et les acteurs ne doivent pas être trop
nombreux pour permettre à la fois l’organisation de la répartition des quotas et celle
du marché où ils peuvent s’échanger. Les premiers marchés ont été organisés aux
Etats-Unis pour limiter les émissions d’oxydes de soufre (SO2). Dans le cadre du
protocole de Kyoto, un marché de droits est en cours de mise en place dans les pays
européens pour permettre aux plus gros émetteurs de CO2 : producteurs d’énergie,
industries du papier, du verre, du ciment notamment, d’acheter ou de vendre des
droits.
La taxation, les mesures fiscales dérogatoires et les marchés
de quotas présentent des avantages sur la réglementation : celui de la
décentralisation tout d’abord, la décision d’ajustement relevant du
choix, supposé rationnel, de chaque consommateur ou
producteur ; celui de la souplesse ensuite, puisque ces instruments ne
fixent pas les modalités par lesquelles on doit respecter la norme.
L’efficience de l’outil fiscal repose sur la qualité de l’information
disponible sur les dommages environnementaux, les comportements et
les techniques de production. Son utilisation suppose donc à la fois
des études d’impact approfondies, préalables aux décisions et un suivi
attentif de leurs effets pour pouvoir le cas échéant procéder à des
ajustements.
En outre, l’utilisation de l’outil fiscal au service des politiques
publiques de l’environnement ne peut déroger, sauf à créer de
nouvelles distorsions dans l’économie, à un certain nombre de critères
de l’efficacité fiscale que le Conseil des impôts a dégagés au fil des
ans.
L’expérience montre que la fiscalité est peu adaptée si le
niveau des recettes est trop limité ou instable et si l’assiette est
complexe à identifier ou à contrôler. Ces défauts augmentent très
sensiblement les coûts de gestion de l’administration mais aussi ceux
des redevables, ce qui rend la mesure moins acceptable par ces
derniers.
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A côté de la charge administrative qu’entraîne une mesure
fiscale, son acceptabilité est habituellement appréciée par rapport à la
capacité contributive des redevables. Or, s’agissant de la fiscalité
environnementale, un autre principe, celui du « pollueur-payeur », doit
aussi être pris en compte. Dans quelle mesure la taxe est-elle
effectivement supportée par l’agent économique producteur de la
pollution ? Au regard de l’acceptabilité de la fiscalité
environnementale, un concept « original » complète cette approche,
celui du « double dividende ». Comme l’impôt environnemental
affecte les coûts de production des entreprises ou le pouvoir d’achat
des consommateurs, il risque de peser à court terme sur le potentiel de
croissance. Pour atténuer ce risque, certains économistes de
l’environnement ont proposé de compenser les impôts nouveaux par la
diminution d’autres prélèvements obligatoires, plus particulièrement
ceux pesant sur le travail (cotisations sociales notamment), diminution
qui est censée être favorable à la croissance et à l’emploi.
Cette « compensation » peut se résumer ainsi :
- le premier « dividende » vient de la réduction des
comportements néfastes à l’environnement ;
- le second « dividende » vient de l’abaissement de
prélèvements défavorables à la croissance (cotisations sociales par
exemple) qui est rendu possible par les recettes dues à la taxe.
Comme on peut l’imaginer, la question fait débat mais elle
s’inscrit bien dans la préoccupation de l’acceptabilité de l’impôt.
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Le Conseil des impôts a retenu une approche large qui,
dépassant la fiscalité explicitement conçue pour lutter contre la
pollution (mesures qualifiées parfois d’écotaxes), inclut des mesures
dont la finalité première est le financement des services publics qui
peuvent contribuer à limiter la pollution.
Cette approche correspond à celle, avec quelques variantes, de
l’OCDE, d’EUROSTAT ou de la Commission des comptes et de
l’économie de l’environnement. Elle considère comme fiscalité liée à
l’environnement l’ensemble des mesures fiscales ayant un impact sur
l’environnement. Dans cette approche, une disposition prise par les
Pouvoirs publics est considérée comme liée à l’environnement si elle
« taxe » des éléments qui nuisent à celui-ci. Répondent à cette
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définition des taxes, des redevances1, des allègements, des
exonérations, des crédits ou remboursements d’impôts bénéficiant à
certains contribuables et favorables à l’environnement.
En revanche, cette définition ne retient pas certaines taxes
dont l’assiette est considérée comme n’ayant pas un lien suffisamment
direct avec l’environnement. C’est par exemple le cas de la taxe
professionnelle qui, par l’imposition des actifs, frappe les industries
lourdes qui sont souvent les plus polluantes. C’est aussi le cas de la
TVA, en raison de sa déductibilité, même si les taux minima, accordés
pour favoriser des produits ou des comportements moins polluants,
sont examinés dans le cadre des mesures dérogatoires en faveur de
l’environnement.
La définition large de l’environnement2 conduit à inclure dans
le périmètre de la fiscalité liée à l’environnement de très nombreuses
mesures. L’inventaire complet, dressé pour le présent rapport (figurant
en annexe) recense près de 50 taxes ou redevances, réunissant une
recette de l’ordre de 48 Md€. Leur importance en termes budgétaires
et d’effet sur l’environnement est très variable. La TIPP, les taxes et
redevances perçues dans le secteur de l’eau et celles sur la collecte et
le traitement des déchets représentent à elles seules un montant de
l’ordre de 40 Md€.
Les principales mesures sont examinées dans une première
partie, en retenant la typologie suivante :
- les taxes à finalité budgétaire, au premier rang
desquelles les accises sur les hydrocarbures. Elles peuvent
influer sur les comportements de consommation à moyen ou
long terme et contribuer à limiter la pollution ;
- les redevances pour service rendu incitent à limiter
l’utilisation d’une ressource rare et font contribuer le
consommateur au traitement de la pollution induite. Elles
1 Le terme taxe désigne des versements effectués sans contrepartie alors que les
redevances sont des versements avec contrepartie.
2 L’article L 110-1 du code de l’environnement définit l’environnement comme suit :
« les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l’air,
les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils
participent font partie du patrimoine commun de la nation ». A cette définition, il y a
lieu de rajouter le bruit, souvent considéré comme une atteinte à l’environnement, et
qui fait l’objet de mesures fiscales.
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répondent à une préoccupation de financement du service
mais tendent aussi à influencer les comportements ;
- les écotaxes sont conçues pour influencer les
comportements et faire supporter par les agents économiques
les coûts engendrés pour la société par leurs choix de
consommation ou de production ;
- les incitations fiscales cherchent à encourager les
comportements favorables à l’environnement au moyen de
mesures fiscales dérogatoires (réductions de taux, crédits
d’impôts …).
La seconde partie est consacrée à l’examen des conditions de
l’évolution de la fiscalité française de l’environnement :
- le contexte dans lequel sont mises en oeuvre les
mesures en France,
- les politiques conduites chez nos voisins.
Il en ressort que nos marges de manoeuvre sont limitées mais
réelles.
De ses analyses, le Conseil des impôts retient qu’une véritable et
profonde transformation de notre système fiscal fondée sur la fiscalité
environnementale n’est pas actuellement envisageable mais que des
aménagements sont à la fois souhaitables et possibles. Il formule en ce
sens quelques propositions pour remédier à certaines des faiblesses
constatées.
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